بررسی و تحلیل ماده 10 قانون تملک اراضی شهری و املاک مصوب 1366در حقوق ایران

بررسی و تحلیل ماده 10 قانون تملک اراضی شهری و املاک مصوب 1366در حقوق ایران

چکیده
ماده 10 قانون زمین شهری مصوب 1366 مقرر می دارد:

»از تاریخ تصویب قانون اراضی شهری مصوب 1360 کلیه زمین های متعلق به وزارتخانه ها و نیروهای مسلح و موسسات دولتی و بانکها و سازمانهای وابسته به دولت و موسساتی که شمول حکم مستلزم ذکر نام است و کلیه بنیادها و نهادهای انقلابی در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی قرار می گیرد.«
شاید در نگاه نخست بنظر آید دامنه حکم بالا تنها دربرگیرنده دستگاههای دولتی و نهادهای مذکور در قانون بوده و توجهی به سایر اشخاص حقیقی یا حقوقی ندارد اما از آنجائی که مالکیت دستگاهها و نهادهای دارنده زمین در این مادهغالباً مسبوق به مالکیت یا تصرفات مالکانه یا سایر حقوق اشخاص ثالث می باشد آن گونه که سوابق موجود در رویه قضایی حکایت دارد در بسیاری از موارد خدشه در نحوه انتقال حقوق اشخاص ثالث به دستگاههای دولتی و یا احراز فقدان شرایط قانونی برای اقدامات تملکی دستگاه های دولتی یا نهادها و بنیادها (متعاقب اثبات در مرجع صالحه حسب مورد شامل شعب دیوان عدالت اداری، دادگاههای عمومی یا مراجع اختصاصی شبه قضایی) با توجه به عینی بودن حق مالکیت در نظام حقوقی ایران به نوبه خود موجب خدشه در انتقالات بعدی اراضی از دستگاهها و نهادها به وزارت مسکن و شهرسازی به حکم ماده 10 قانون زمین شهری شده است. واگذاری آن دسته از اراضی که در اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب 1346 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن بعنوان اراضی ملی تشخیص داده شده است از سوی وزارت جهاد کشاورزی به وزارت مسکن و شهرسازی (وزارت راه و شهر سازی) در اجرای ماده 10 قانون زمین شهری از جمله مصادیق بارز این گونه تملکات و انتقالات است که سالیان متمادی بخش عمده ای از پرونده های مطروحه نزد مراجع قضایی و دیوان عدالت اداری را به خود اختصاص داده است. از این رو ناگزیر باید پذیرفت که سرنوشت ماده 10 نمی تواند جدای از سابقه حقوقی اراضی و حقوق ادعایی اشخاص ثالث باشد.
کلید واژه ها : قانون اراضی شهری، مالکیت دستگاههای دولتی ، اراضی ملی ، اراضی در اختیار، انتقال مالکیت

-1 سبب انتقال مالکیت در ماده 10 قانون زمین شهری »عقود ناقله در حوزه حقوق خصوصی« نیست بلکه »حکم ناقله در حوزه حقوق عمومی« است.2 چنانچه بتوان گفت قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول 44 و 45 چهار نوع کلی از مالکیت(شامل مالکیت عمومی در اختیار دولت، بخش تعاونی، بخش خصوصی و انفال در اختیار حکومت اسلامی) را بر شمرده است در این صورت آنچه در ماده 140 قانون مدنی آمده است

2 بنظر می رسد هر گونه واگذاری یا نقل و انتقال که منشأ آن به تنهایی عقود معین یا قواعد عمومی قراردادها مذکور در قانون مدنی نبوده بلکه با اجازه یا تکلیف حاصل از قوانین خاص آمره یا مربوط به نظم عمومی به انجام می رسد در حوزه حقوق عمومی قابل مطالعه و بررسی خواهد بود. به اعتبار طرفهای نقل و انتقال و صرفنظر از اینکه کدام طرف ناقل یا منتقل الیه باشد بطورکلی در حوزه حقوق عمومی شش حالت قابل تصور است که در ذیل به بیان هر مورد و ذکر مثال هایی پرداخته می شود :

یکم- دولت-دولت: ماده 10 قانون زمین شهری مصوب 1366و ماده 114 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366

دوم- دولت – نهادعمومی غیر دولتی: تبصره 6 قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها مصوب 1370و تبصره 5 ماده 69 تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387

سوم- دولت- اشخاص خصوصی: قسمت اخیر تبصره یک ماده 69 تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380و لایحه قانونی نحوه خرید وتملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358

چهارم-نهاد عمومی غیردولتی- نهاد عمومی غیردولتی: مقررات ناظر بر واگذاری اراضی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به کمیته امداد امام خمینی(ره) برای اختصاص به محرومین

پنجم- نهاد عمومی غیردولتی - اشخاص خصوصی: تبصره های 3و4 ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب 1390 و لایحه قانونی نحوه خرید وتملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358

ششم- اشخاص خصوصی- اشخاص خصوصی : قوانین مربوط به اصلاحات ارضی که مالکین را موظف به فروش اراضی خود به زارعین می نمود و نیز قانون واگذاری زمین های بایر و دایر که بعد از انقلاب به صورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرار گرفته است مصوب .1365

در ترتیبات بالا دولت به معنای عام ذکر شده که می تواند شامل وزارتخانه ها، سازمان ها، موسسات و شرکت های دولتی نیز باشد. بعلاوه با لحاظ نهادهای دیگری از قبیل نیروهای مسلح و نهادهای زیر نظر مقام معظم رهبری و همچنین قوای مقننه و قضائیه و سازمانها و مراجع وابسته به آنها به شش حالت اصلی گفته شده حالت های دیگری را می توان افزود.

بدیهی است صرف آمره بودن احکام مربوط به آثار رابطه قراردادی یا شمول قوانین مربوط به نظم عمومی به آن موجب خروج رابطه قراردادی از حوزه حقوق خصوصی نخواهد شد مانند قراردادهای موضوع قانون روابط موجر و مستأجر مصوب 1356

برای مطالعه در باره قلمرو تفکیک حقوق عمومی و خصوصی مراجعه شود به کتاب مبانی حقوق عمومی تالیف دکتر علی اکبر گرجی ازندریانی، انتشارات جنگل، جاودانه، چاپ اول 1388

اسباب تملک در قسمتی از بخش خصوصی محسوب خواهد شد.3 بدیهی است تحقق هربخش از مالکیت های چهارگانه مذکور در قانون اساسی اسباب و شرایط اختصاصی ویژه خود را خواهد داشت که متفاوت از سایر بخش ها خواهد بود. با این حال مؤانست و الفت رویه قضایی با اسباب تملک در قانون مدنی گاه موجب غفلت نا خواسته از بررسی شرایط قانونی در مواجهه با سایر بخش ها شده است.4

رویه قضایی در راستای اصول حقوقی و قوانین جاری در دعاوی خصوصی میان اشخاص که بطور مستقیم یا غیر مستقیم مبتنی بر ادعای مالکیت است (از قبیل دعاوی خلع ید، تحویل مبیع، مطالبه اجرت المثل استیفاء منافع و ...) همواره و بدرستی در باره تحقق اسباب قانونی مالکیت ادعایی و اطراف آن ( مانند وجود یکی از عقود ناقله ، شرایط صحت معامله ، سمت و نقش مدعی در معامله و ...) اقدام به بررسی و مطالبه دلیل از مدعی می نماید. بدیهی است در دعوی مالکیت دولت نیز شرایط و ارکان قانونی تملک بطور دقیق با همان ترتیبات و اوصافی که در قانون آمده است باید احراز و اثبات شود. معهذا به دلایل مختلف (از قبیل پیچیدگی حوزه حقوق عمومی و عدم اشراف کافی برخی قضات بر اصول و مقررات این حوزه، اعتماد به اعلامات و اقدامات دستگاههای دولتی، تصور اینکه زیر ذره بین بردن ادعای دولت و احراز عدم انطباق دقیق آن با قانون و در نتیجه حکم بر بی حقی دولت ممکن است موجب تضییع حقوق بیت المال شود، هماهنگی های دستگاههای عمومی و دولتی با دستگاه قضایی در سطوح عالیه و کلان به شکل های مختلف از جمله برگزاری جلسات و همایش ها و سمینارها کهبعضاً سعی در جهت دهی به رویه قضایی در پرونده های مرتبط با دستگاه مربوطه می نماید، در کنار سایر مشکلات عمومی دادگاهها همچون تعداد زیاد پرونده ها و ... ) در پاره ای موارد ملاحظه شده است که برخلاف رویه جاری در رسیدگی به دعاوی مدعیان خصوصی، دقت های لازم در بررسی صحت و سقم ادعای دولت علیه اشخاص و احراز شرایط قانونی استحقاق دولت در بیان ادعا و موضوع خواسته انجام نمی شود و گاه حتی ممکن است کمترین تحقیق یا اقدامی (اگرچه در حد یک اخذ توضیح بسیار ساده از سازمان خواهان یا نماینده وی باشد) در جهت کشف حقیقت و انطباق با احکام صریح مقنن انجام نشود. گویی دولت معاف از ارائه بینه است! بدیهی است ملاک دادگاه در نحوه رسیدگی و صدور حکم باید همه قوانین (از اصول دادرسی و قوانین خاص مربوط به اراضی شهری و اراضی موات و قوانین ثبتی و...) باشد. حتی در وضعیت وجود قوانین یا دلایل متعارض باز هم انتخاب قانون یا دلیل حاکم باید بر اساس اصول حقوقی بوده و در هیچ حالتی حتی کوچکترین جزء تصمیم قضایی نمی تواند بدون مبنای استدلالی یا مطابق با میل دستگاه خواهان اتخاذ شود.5
آنچه در ادامه می آید بررسی برخی از شرایط قانونی تحقق مالکیت وزارت مسکن و شهرسازی (وزارت راه وشهرسازی) ناشی از حکم مقنن مذکور در ماده 10 قانون زمین شهری مصوب 1366 می باشد.
-2 اینکه مفهوم یا موضوع انتقال در ماده 10 قانون زمین شهری مصوب 1366 چیست و مقنن از چه نوع انتقالی(از مالکیت، حقوق، اختیارات، نمایندگی، تولیت و تصدی ) سخن می گوید، خود موضوعی است در خور تأمل که با توجه به اهمیت آثار آن در حقوق و تعهدات و وظایف دستگاههای دولتی و محاکم قضایی و اصحاب دعوی تا حد امکان در مقالات بعدی به آن پرداخته خواهد شد . معهذا صرفنظر از ماهیت این انتقال قدر متیقن آن است که »انتقال« به حکم قانون صورت گرفته است. از این رو باید عقیده داشت عدم اجرای تشریفات مربوط به تنظیم اسناد انتقال فی مابین دو دستگاه نافی وجود »انتقال« و در نتیجه مانع برخورداری وزارت مسکن و شهرسازی از حقوق ناشی از انتقال نخواهد بود.6 (البته مشروط به تحقق جمیع شرایط قانونی مورد نظر قانونگذار که بخشی از آن در نوشتار حاضر و بخشی نیز در مقالات آتی به تفصیل خواهد آمد.).تبصره یک ماده 20 آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب 1371 نیز که صدور سند مالکیت زمین های ملی شده به نام وزارت مسکن و شهرسازی را بدون نیاز به تحویل و تنظیم صورتجلسه از طرف سرجنگلداری ها مورد حکم قرار داده است در راستای رفع موانع تشریفاتی وضع شده است.

نتیجه دیگری که از این نکته حاصل می شود آن است که بلافاصله بعد از تحقق مالکیت وزارت مسکن و شهرسازی هر گونه واگذاری زمین به سایر اشخاص حقیقی یا حقوقی توسط دستگاههای دارای زمین مغایر قانون و محکوم به بطلان خواهد بود . در همین راستا رأی اصراری شماره -16

5 دیده شده که دولت نیز بعضاً همین گلایه را از طرف دیگر مطرح نموده و مدعی است در پاره ای موارد برخی محاکم بدون وجود مبانی قانونی صحیح و دقت نظر در لوایح دولت اقدام به محکومیت های کلان دولت در حق اشخاص می نمایند . از این رو قضاوت در مورد اینکه این وضعیت محصول نوعی افراط و تفریط یا سر در گمی و نابسامانی در رویه و نظام قضایی است یا آنکه صرفاً ناشی از تجربیات فردی و موردی بوده و نمی تواند ملاکی برای قضاوت در مورد رویه و نظام قضایی موجود باشد با خوانندگان فرهیخته خواهد بود. با این همه گاه صدور آراء وزینی که به تمامی ظرایف و دقایق حقوقی توجه داشته به گونه ای که خود منشأ رویه های نو و ایده های ارزشمند و سبب إرتقاء اندیشه های حقوقی می شود را نمی توان از نظر دور داشت.

6 ممکن است انتقال اولیه سند مالکیت به نام دستگاه ناقل نیز خود مستلزم تشریفاتی باشد از آن جمله قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب 1346 در ماده 39 (اصلاحی (1354 مقرر میدارد: »گواهی سازمان جنگلها و مراتع کشور که پس از اجرای کامل مقررات تشخیص منابع ملی موضوع قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع صادر شده یا می شود و نقشه های منضم به گواهی مذکور از لحاظ ثبتی و صدور سند مالکیت منابع ملی ملاک عمل ادارات ثبت خواهد بود.« همچنین ماده 13 آیین نامه اجرایی قانون ملی شدن جنگلها مصوب 1342 نیز متضمن تکلیف ادارات ثبت اسناد و املاک به همکاری با مامورین سازمان جنگلبانی و اصلاح اسناد به نام دولت و صدور سند مالکیت جدید به نام اشخاص می باشد.

اصطلاح »إعمال مواد 13و«39 که بیش از چهار دهه در مکاتبات دستگاههای اجرایی و سازمان ثبت متداول بوده است و عبارتی آشنا برای تمامی دست اندرکاران از کارشناسان، قضات و کارکنان اجرایی است به تشریفات مزبور اشاره دارد . شاید دور از صواب نباشد که ادعا نمائیم برای بهره مندی از همین پشتوانه دیرین بوده است که آیین نامه اصلاح آیین نامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری مصوب 1390 وزیر جهاد کشاورزی نیز تکلیف ادارات ثبت به همکاری با هیئت و اصلاح و صدور اسناد جدید بر اساس رأی هیئت را ذیل ماده 13 آورده است.

75/8/1 هیئت عمومی شعب حقوقی دیوانعالی کشور واگذاری زمین متعلق به وزارت اطلاعات به نهاد ریاست جمهوری بعد از اجرای قانون زمین شهری را خلاف قانون دانسته است.7 با اشاره باینکه تبصره 2 ذیل ماده 10 قانون زمین شهری مصوب 1366 شهرداری ها و شرکت ها و سازمان های وابسته به آن را از شمول این ماه مستثنی نموده است واضح است که چنانچه بعد از شمول ماده 10 بر یک قطعه زمین، زمین مزبور از سوی اداره منابع طبیعی به شهرداری واگذار گردد مشمول استنثاء مذکور در تبصره 2 ذیل ماده نبوده و شهرداری مکلف به تحویل زمین مزبور به وزارت مسکن و شهرسازی خواهد بود.8

-3 واضح است آنچه در بالا در باره عدم تاثیر رعایت تشریفات انتقال سند در تحقق مالکیت گفته شد در مورد تشریفات مربوط به تحقق اصل مالکیت صادق نیست . مالکیت اولیه دستگاههای دولتی و بنیادهای مذکور در ماده 10 می تواند همانند سایر اشخاص از طریق یکی از عقودناقله (بیع، صلح و ...) تحقق یافته باشد. معهذا ممکن است قانونگذار روش های دیگری را نیز برای تملک و ایجاد مالکیت در اختیار دستگاههای دولتی و نهادهای انقلابی قرار داده باشد. با عنایت باینکه در اینگونه مواردغالباً دستگاهای مزبور اقدامات تملکی را به نمایندگی از حاکمیت و به نام مصالح عامه با اذن قانونگذار بر اساس ضوابط قانونی بنحو الزام آور و در تعارض با منافع متصرفین و مدعیان حقوق مالکانه و از مجرای سلب و اسقاط مالکیت عرفی یا مورد ادعا و ابطال اسناد رسمی و عادی سابق به انجام می رسانند از سویی دیگر لحاظ اصل 22 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که هرگونه تعرض به مال، حقوق و مسکن اشخاص را مصون از تعرض دانسته است جز در مواردی که قانون تجویز می نماید بنابراین رعایت تشریفاتی که قانون(به مفهوم عام شامل تمامی قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی و مقررات مصوب هیئت دولت) در راستای تحقق مالکیت و استیلاء دولت پیش بینی و تعیین نموده است کاملا ضروی و الزام آور است در غیر اینصورت اقدامات تملکی دولت و دستگاهای دولتی مصداق تعرض مغایر قانون و قابل ابطال در مراجع صالحه و موجب مسئولیت خواهد بود.

-4 تملک وزارت مسکن و شهرسازی ناشی از جواز مقنن مذکور در ماده 10 مستلزم اجرا و رعایت کامل دو دسته از شرایط قانونی است. دسته نخست شرایط و تشریفات مربوط به تحقق مالکیت دستگاههای دولتی و بنیادها و نهادهای انقلابی و دسته دوم شرایط مربوط به انتقال مالکیت این دستگاهها و نهادها به وزارتخانه مذکور است. تردید و خدشه در مالکیت این وزارتخانه گاه به دلیل عدم رعایت مقررات و تشریفات دسته نخست و گاه مربوط به عدم اجرای مقررات دسته دوم است. اما دیده شده است در پاره ای موارد عدم اجرای مقررات مربوط به هر دو دسته ادعای تحقق مالکیت برای وزارت مسکن و شهرسازی را با ایرادات وتردیدهای اساسی مواجه نموده است. تحقق مالکیت ایادی قبلی هرچند برای تحقق مالکیت ایادی لاحق شرط لازم است ولی کافی نیست. در هر دو حوزه حقوق عمومی و حقوق خصوصی هر مدعی جدید باید تحقق شرایط قانونی برای مالکیت مورد ادعای خود را اثبات و مستندات آن را ارائه نماید. بدیهی است رابطه میان دو دسته تشریفات در تحقق مالکیت نهایی وزارت مسکن و شهرسازی در اجرای ماده 10 رابطه ای طولی است به این معنا که اگر اجرای قوانین و مقررات مربوط به دسته نخست مخدوش یا ناقص باشد سخن

7 انحلال قراردادهای واگذاری و استرداد اراضی که مغایر باقانون توسط وزارت جهادکشاورزی و سازمان های تابعه آن به اشخاص واگذار گردیده است همواره از جمله موضوعات توافقنامه های فی مابین وزارتین جهادکشاورزی و مسکن و شهرسازی طی سالهای گذشته بوده است.

8مگر آنکه واگذاری زمین به شهرداری در اجرای قوانین خاص باشد از قبیل بند ج ماده 147 قانون برنامه پنج ساله پنجم جمهوری اسلامی ایران مصوب

گفتن از درستی یا نادرستی تملک صورت گرفته در اجرای مقررات دسته دوم امری عبث و بیهوده خواهد بود. زیرا معنای آن بطلان اساس مالکیت دستگاه ناقل است.9

-5 دستگاههای دولتی موضوع ماده 10 قانون زمین شهری مصوب 1366 ممکن است از طریق اسباب و موجبات مختلف قانونی تحصیل مالکیت نمایند. در میان اسباب قانونی تملک گاه ممکن است با تعارضات یا تزاحماتی روبرو شویم . در این حالت احراز و تحقق مالکیت دستگاه دولتی خود مستلزم حل اولیه تعارض خواهد بود. بعنوان نمونه در پاره ای موارد دیده شده است دو وزارتخانه کشاورزی و جهاد سازندگی قبل و بعد از ادغام (وزارت جهاد کشاورزی) از طریق دو سازمان تابعه خود دو قانون متفاوت را إعمال نموده است و بدین ترتیب با دو سبب قانونی، در صدد تملک اراضی برآمده است. از یک سو سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور (از طریق ادارات کل منابع طبیعی ) مقررات ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب 1346 با اصلاحات بعدی را إعمال نموده و در این راستا تمام یا قسمتی از یک پلاک ثبتی را ملی تشخیص داده است. از سویی دیگر سازمان امور اراضی(هیئت هفت نفره) در راستای اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب 1365 مبادرت به صدور رأی (موات یا مستثنیات) در اراضی مزبور نموده است.
در این میان در هنگام طرح موضوع نزد مرجع قضایی اصحاب دعوی (شامل نماینده یا نمایندگان دستگاههای دولتی